記者 閆桂花
近日中央城市工作會議明確提出，推進城市更新將成為存量提質(zhì)增效階段城市發(fā)展的重要抓手。清華大學建筑學院城市規(guī)劃系教授、土地利用與住房政策研究中心主任、自然資源部智慧人居創(chuàng)新中心主任田莉表示，當下政府宜放松對城市更新的管控，促進住房、市場和社會的深度合作，讓城市更新市場“活”起來。
她在接受界面新聞專訪時指出，以往城市更新主要采取兩種方式——以房地產(chǎn)開發(fā)為主導的拆除重建和以政府為主導的老舊小區(qū)改造，面臨房地產(chǎn)市場下行、人口和住房“雙老”的新形勢下已難以為繼。
“在新形勢下，城市更新面臨財務可持續(xù)性等挑戰(zhàn)，其模式亟待創(chuàng)新。”田莉表示，基于廣東、浙江等地的城市更新實踐，她建議可結(jié)合各地實際情況，在適宜的老舊小區(qū)推行“自主更新”模式，即政府出臺政策、民眾出資、企業(yè)實施。
田莉強調(diào)，在房地產(chǎn)市場下行期，政府需放松管控，為市場提供可產(chǎn)生增值收益的空間，以激活市場活力。例如，中央應向地方下放規(guī)劃管理權(quán)限，尤其在容積率、拆改模式、土地歸宗等規(guī)定上，為地方政府預留因地制宜推進改革與試錯的空間。地方政府則需做好精細化基層工作，充分調(diào)動民間的主動性與智慧，并簡化監(jiān)管流程。
“我認為，當前整個規(guī)劃管理體系的思路必須改革，要從強管控思維轉(zhuǎn)向放松管控、通過產(chǎn)權(quán)制度改革等，激活改造市場。這對于培育社會經(jīng)濟長遠且新興的增長動能至關重要，而住房品質(zhì)與住房消費的提升，正是我國社會經(jīng)濟健康發(fā)展的重要組成部分。”田莉說。?
以下為對話內(nèi)容，經(jīng)界面新聞編輯整理
界面新聞：日前召開的中央城市工作會議為我國下一階段城市發(fā)展定下基調(diào)：城鎮(zhèn)化重心將從大規(guī)模增量擴張轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效，為何會有如此轉(zhuǎn)變？
田莉：這是由城市發(fā)展規(guī)律所決定的。根據(jù)諾瑟姆曲線，城鎮(zhèn)化率在30%以下時處于緩慢增長階段，30%-70%為高速增長階段，超過70%則進入相對穩(wěn)定的緩慢發(fā)展階段。2024年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率約為67%，即將邁過高速增長階段。在新的社會經(jīng)濟形勢下，城市面臨高質(zhì)量發(fā)展的迫切需求。
我國正面臨 “雙老化” 挑戰(zhàn)。一方面是人口老齡化，截至2024年末，我國65歲及以上人口占比已達15.6%，即將進入深度老齡化階段，且自2022年起我國人口出現(xiàn)負增長，新增住房的需求模式已然改變。
“雙老化”的另一維度是房屋日益老化。預計到2030年，房齡超過30年的房屋總量將達92億平方米，涉及約8000萬戶家庭。其中不少房屋為磚混結(jié)構(gòu)，存在安全隱患，諸多老舊小區(qū)的居住環(huán)境、養(yǎng)老設施及文教體衛(wèi)設施等，也已無法滿足當下民眾的需求。
界面新聞：以前說到城市更新，大家很容易聯(lián)想到拆遷和老舊小區(qū)改造，在存量提質(zhì)增效階段，城市要如何“更新”？
田莉：在房地產(chǎn)快速發(fā)展階段，城市更新多采用房地產(chǎn)導向的拆除重建開發(fā)模式，這一模式存在諸多問題，其中住房可支付性問題尤為突出。我國城市間流動人口約2.6億-2.7億，其中約1.7億為農(nóng)民工群體，他們難以負擔昂貴的商品房，多居住于工廠宿舍或城中村。而房地產(chǎn)導向的大拆大建會導致低成本住房消失，進而對這部分人群形成住房排斥，將其排擠出去。隨著房地產(chǎn)市場下行，疊加人口總量減少及市場預期走低，這種拆除重建模式已難以為繼。
另一種模式是老舊小區(qū)改造，主要由政府出資改善基礎設施或加固建筑物，不少小區(qū)因此受益。但該模式存在明顯局限：一方面，過度依賴政府財政導致缺乏資金回收渠道；另一方面，以財政資金補貼特定小區(qū)，還會引發(fā)公平性爭議。?
城市更新中，物理空間的更新——如建筑改造翻新、基礎設施升級等，可視為 “面子”；而根本上，需回歸社會經(jīng)濟活力層面，即更新后的空間能否實現(xiàn)增值與活力提升，這構(gòu)成了城市更新的 “里子”。“里子” 也包含社會民生維度，例如老舊小區(qū)加裝電梯、增設 “一老一小” 設施等，這些多以公共利益為導向，卻面臨成本與收益的平衡難題。
“面子”與“里子”都是城市更新的核心要素，唯有兩者兼?zhèn)洌拍苷嬲嵘鞘锌臻g品質(zhì)，實現(xiàn)城市更新的目標。但在新形勢下，城市更新面臨共識難達成、財務可持續(xù)性等挑戰(zhàn)，模式創(chuàng)新已勢在必行。
界面新聞：講到創(chuàng)新，你一直在倡導“自主更新”模式，能否具體介紹一下？
田莉：“自主更新” 更多依托市場與社會力量，主要由居民自行出資開展拆除重建，尤其針對已鑒定為C、D級的危房（此類房屋加固意義不大），政府則提供適當補貼與支持，推動舊房改造為新房。若是成片改造，還可增設“一老一小”公共服務設施。?
居民合作建房模式在西歐、北歐較為普遍。以德國住房合作社為例，其由中等收入居民合作組建，居民自主建房時，政府會提供稅收減免、低利率貸款及規(guī)劃建設流程中的技術支持。德國現(xiàn)有2000多個住房合作社，每年新建住房量約占全國總量的1/3；僅柏林一地，合作社建設的住房就占全市住房存量的9.5%，有效解決了住房可支付性問題。
需注意的是，西歐、北歐的住房合作社制度歷經(jīng)多年發(fā)展，社會組織已較為成熟，我們不能簡單照搬。我國的優(yōu)勢在于基層黨建引領，以及可作為實施主體的國有企業(yè)的存在。
界面新聞：“自主更新”涉及到居民出錢，可想而知，項目落地的難度會更大，能不能和我們分享一下成功的案例？
田莉：老舊小區(qū)改造比較成功的案例，一是杭州的浙工新村改造，一是廣州花都區(qū)的集群街2號改造。兩者在具體做法上略有差別，浙工新村是成片改造，將13棟樓全部拆除重建，增加“一老一小”設施和地下停車庫；集群街路2號項目則是單棟樓的改造，居民每平方米出資4600元，由區(qū)屬國企將把舊房拆除重建。這兩個項目中，居民支付的部分都在90%左右。另外，廣州花都區(qū)也探索了自主更新商業(yè)空間的產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新路徑。區(qū)委區(qū)政府讓80多年歷史的商業(yè)建筑新華坊業(yè)主選擇自行出資或不出資的方式，不出資業(yè)主將新建筑 20 年運營權(quán)有償讓渡給區(qū)屬國企，以此實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新與改造資金籌集，具有很好的示范價值。
三個案例雖各有其經(jīng)驗可取之處，但都有共同點，即地方政府勇于擔當、積極試點，在面對C、D級危房必須拆除重建的狀況時，探索出了一條新路徑。自主更新并非僅讓民眾自行出資建房即可，更重要的是，借助政府的深度支持與基層的細致工作，解決好與民眾生活密切相關的問題。例如，部分老人不愿搬遷該如何處理？家庭特困戶無力出資又該怎么辦？花都集群街改造項目中就有這樣一戶家庭，最終通過以其孫子名義貸款、同時將產(chǎn)權(quán)過戶至孫子名下的方式，解決了這一難題。這些細節(jié)表明，這種轉(zhuǎn)向探索社會力量參與的更新改造模式，益處是多方面的：除了改善居住條件、拉動消費外，亦是全面重塑我國治理體系的重要契機。?
當然，該模式若要大規(guī)模推廣，無疑會面臨諸多挑戰(zhàn)，其中最難的便是如何達成共識。這一問題應從兩方面著手解決：一方面，不能要求百分之百同意后方可啟動重建。以香港為例，市區(qū)重建只需達到80%的同意率便可啟動，這是因為危房改造關乎公共利益：房屋已成危房，若不改造，一旦未來發(fā)生坍塌，后果不堪設想。?
另一方面，政府可提供適當補貼，上面提到的幾個項目中，政府承擔了部分啟動經(jīng)費，涵蓋規(guī)劃、設計、勘測等費用。此外，金融機構(gòu)可推出相關產(chǎn)品，例如還款期限更長的貸款產(chǎn)品、允許 “以房養(yǎng)老” 等，通過小額資金撬動龐大市場。?
因此，要真正踐行中央提出的“共建、共享、共治”理念，讓民眾參與其中至關重要。城市更新也需從政府與市場二元化模式，轉(zhuǎn)向政府、市場、社會三方共同參與的模式，形成“政府出政策、民眾出資、企業(yè)實施”的協(xié)同機制。
界面新聞：如何鼓勵企業(yè)積極參與“自主更新”？
田莉：從目前為數(shù)不多的自主更新小區(qū)來看，都是國企在發(fā)揮著實施主體的作用，未來如果模式逐步成熟，民企也可以介入。
為鼓勵企業(yè)積極參與更新進程，地方政府需要在規(guī)劃管理方面適度保留彈性。中央部委可以向地方下放規(guī)劃管理權(quán)限，尤其在容積率、拆改比等規(guī)定上，為地方政府預留因地制宜推進改革與試錯的空間。如管控過嚴，房屋改造后仍維持原有面積，難以實現(xiàn)居住品質(zhì)提升的要求。在房地產(chǎn)高速增長時期，實施嚴格管制確有其合理性；但當前房地產(chǎn)市場下行，需放寬管控，為市場提供可產(chǎn)生增值收益的空間，以激活市場活力。以成都“萬人小區(qū)”重建項目要求業(yè)主100%同意方可啟動，又否決了該小區(qū)增加容積率的請求，致使項目推進十分困難。
當前，整個規(guī)劃管理體系的思路亟待革新，需從強管控的思維模式，轉(zhuǎn)向放寬管控、激活改造市場。這對于培育社會經(jīng)濟長遠且新興的增長動能而言，具有至關重要的意義。畢竟，住房改造對提升居住品質(zhì)、拉動消費具有重要意義。
此外，與城市更新相配套的政府治理、社會治理及空間治理體系改革，亦值得學界與實踐界展開更為深入的探索和研究。沒有配套的管理制度、財政金融及政策體系改革，高質(zhì)量的城市更新進程難以實現(xiàn)有效推進。
界面新聞：城市更新如何避免“千城一面”的問題？
田莉：這一問題至關重要。隨著社會經(jīng)濟的不斷發(fā)展，人民群眾對于具有文化的精神需求愈發(fā)迫切。正如“越是民族的，越是世界的”這一理念所揭示的，要避免 “千城一面” 的困境，關鍵路徑必然是植根于本地的歷史文化與獨特風物，唯有如此，才能讓城市在發(fā)展中彰顯個性與魅力。
我們團隊2025年春節(jié)期間在北京永寧古鎮(zhèn)盛世營村的鄉(xiāng)村振興公益實踐便是一個例子。當?shù)仉m有1400多年的建城歷史，但文旅發(fā)展上對歷史文化的挖掘不足。經(jīng)過查閱歷史文獻，和當?shù)乩先诉M行多次訪談，我們確定樊梨花傳說的空間點位，為鎮(zhèn)村設計了兩天的打卡線路。此外，針對非遺羽毛畫制作的門檻較高，傳承困難的問題，利用生成式AI生成適合羽毛畫制作的底圖，再由游客完成手工粘貼過程，“AI+非遺 羽毛畫”入選聯(lián)合國開發(fā)署創(chuàng)意周作品展覽，鄉(xiāng)村藝術賦能的實踐獲得新華社、北京廣播電視臺專題報道，入選北航“藝文空間”作品展等。這種深度融合地方歷史文化與新技術的實踐，也獲得不少外國專家的贊賞，例如，倫敦大學規(guī)劃學院的院長和教授對這種鄉(xiāng)村文化復興的振興實踐評價頗高，專門寫文章予以介紹。
因此，城市更新并非需要都高大上，也不能僅依據(jù)政府與專家的意見推進改造；唯有讓本地居民深度參與其中，加上專業(yè)人員的支持，方能真正打造出獨具特色的空間與產(chǎn)業(yè)。