記者 王珍
8月28日，《中共中央 國務院關于推動城市高質量發展的意見》（簡稱“《意見》”）正式發布，這是落實7月中央城市工作會議的首個文件?！兑庖姟访鞔_提出“支持老舊住房自主更新、原拆原建”，這無疑將給居民、房地產企業、城市發展帶來重要影響。
中國人民大學經濟學院教授劉守英在接受界面新聞采訪時表示，中國城市化正在從大規模擴張階段轉向存量提質增效的內涵式發展階段，內涵式發展的核心就是城市更新，目的是通過優化資源配置和空間升級實現城市的可持續發展。而城市更新的一個主戰場就在老舊小區。
“城市化過程中永遠需要依靠土地增值收益，在城市更新過程中，主要資金來源依然是土地價值的升值，沒有土地增值收益的城市沒有動力?！眲⑹赜⒄f，很多老舊小區占據了城市最好的區位，這些地方本身具有高價值，需要提升并發揮其土地價值功能。
他表示，在推進老舊住房自主更新、原拆原建時，需要解決三個問題：明晰產權、解決資金來源、增加服務內涵。
“資金從哪里來，我認為是從土地價值和房屋價值增值中產生的。這次中央文件明確：老舊小區的改造是自主改造、原拆原建，也就是說，老舊小區改造不是等待政府伸手，或向政府索要資金，而是充分利用改造后的價值增值原理，以提高居住質量?！?/span>
他舉例說，在老舊小區改造過程中，可以增加經營空間，例如，增設咖啡館、小型商業店鋪等。這些均屬于小區經營范疇，拓展經營空間，實際上是自拆自建過程中業態變化的具體體現。整個片區的業態和經營空間變化后的收入增長應該和老百姓共享。
劉守英強調，城市更新過程中的土地利益分配制度至關重要，必須予以重視?！霸诔鞘懈码A段，原住民是改造的主體，是小區的建設者，也是增值收益的獲得者，我們需要讓原住民在改造過程中提升生活質量，同時也要考慮利益分配，這樣才能夠向前推進城市更新能力。”他說。
劉守英還表示，“十五五”時期城市高質量發展的首要任務是防范風險?！爱斚?，我們面臨著大量存量住宅消化以及土地盤活等現實問題，這些問題在‘十五五’”時期必須予以正視與解決。”
他以土地問題為例指出，城市高質量發展的核心在于調整原本不合理的結構，過去城市用地結構中工業占比過高，而用于居民安居、生活空間的用地比例較低，“十五五”時期的重點在于結構調整，持續優化工業用地、住宅用地、市政用地以及生活空間用地的布局。
同時，還要進一步加大土地市場化改革力度。劉守英說，“十五五”時期，土地供應主要以存量為主，存量結構調整應主要依靠市場機制，而非持續依賴政府解決土地供求矛盾，“十五五”時期是推進土地市場化改革的絕佳時機，因為城市內涵和質量的提升將帶動土地價值提升。
以下是界面新聞整理的采訪實錄
界面新聞：支持老舊住房自主更新、原拆原建，這一政策提出的宏觀背景是什么，與當前我國城鎮化進程以及城市發展階段有何關聯？
劉守英：這次文件是對中央城市工作會議的落實，自2012年以來，我們已經召開了兩次城市工作會議，這次會議是中國城市發展或者城市化階段轉型的標志。
過去的城市化特點，首先是速度快，實現了高速城市化，其次是大規模擴張，最后是大量人口涌入，這是快速城市化的階段。
本次中央城市工作會議做出了一個非常重要的判斷，即城市化已經進入穩定發展期。在這一階段，首先是城市化速度逐漸放緩，不可能繼續保持過去百分之幾的速度擴張；其次是從快速擴張轉化為內涵式發展，即不可能再像過去那樣依靠擴張、鋪攤子、大規模占地和土地資本化來推動城市擴張，我認為這是非常大的轉折。
這個轉折帶來的結果是城市發展方式發生了重大變化。過去，城市用地結構中工業占比過高，而用于居民安居、生活空間的用地比例較低；整體距離城市友好型結構仍有較大差距；質量方面，不能只看數量和外殼，還要關注住房質量、結構、安全和區位等。
最后是動力機制發生了變化。過去的城市化主要依靠土地和房地產兩個主力推動，這兩個主力基本解決了城市資本和城市建設資金的來源以及整個城市框架的形成。但隨著房地產規模擴張的結束，接下來城市發展的資金從何而來，如何實現在城市高質量發展過程中的資金平衡和配合是城市高質量發展的關鍵。沒有資金配合，整個發展就不可持續。換言之，過去我們依靠征地、賣地和房地產支撐城市化，未來則需要優化房地產結構，即高質量房地產行業，來推動城市發展。
因此，上一輪城市發展以城市外延擴張為主要特征，本輪城市發展轉向存量提質增效的內涵式發展階段，內涵式發展的核心就是城市更新，目的是通過優化資源配置和空間升級實現城市的可持續發展。而城市更新的一個主戰場就在老舊小區。
城市化過程中永遠需要依靠土地增值收益，在城市更新過程中，主要資金來源依然是土地價值的升值，沒有土地增值收益的城市沒有動力。很多老舊小區占據了城市最好的區位，從區段來講，這些地方本身具有高價值，需要提升它的土地價值，并發揮其土地價值功能。
其次，許多老舊小區的公共投入不足，這不僅影響了這些小區的價值，也影響老舊小區居民的生活質量。只有更加完善的功能、更加好的配套和更加優質的服務，這些地方的價值才有可能升值。
界面新聞：《意見》提出，“因城施策增強城市發展動力”。說到“因城施策”，有些城市比如在上海，大部分老舊小區的住房面積非常小，并不能滿足人民群眾美好的住宅愿望，在原拆原建的過程中，能不能突破一下面積方面的限制？
劉守英：一些老舊小區的居民住在黃金地段，但是他們的居住空間、生活空間和文化空間并不完善，這實際上影響了他們的生活質量。進行老舊小區改造，老百姓一定要得到實惠，因此容積率必須發生變化。
以當前容積率僅為兩層的小區為例，這些地處城市中心的地塊，通過業態與居住形態的變革，能夠實現使用面積的顯著拓展，業態也將隨之發生轉變。例如，改造后的小區可能一部分用于居住，另一部分則轉變為小型商業場所，街區內的小型生活配套設施均應與老百姓的生活需求緊密相連。
這里有三點問題需要注意。一是，老舊小區改造必須納入城市整體空間布局，而非將其視為大都市中一成不變的“村落”。納入城市空間體系后，這些區域將依據城市整體空間所賦予的功能，實現價值的提升。
二是增加經營空間，例如，增設咖啡館、小型商業店鋪等。這些均屬于小區經營范疇，拓展經營空間，實際上是自拆自建過程中業態變化的具體體現。整個片區的業態和經營空間變化后的收入增長應該讓老百姓共享。
第三是環境改變。上海徐家匯有一個小區的改造非常成功，原來那個地方破破爛爛，居住環境不佳，后來進駐了很多數字企業、文化場所和現代業態，完全變成了另一種形態。
界面新聞：在推進老舊住房自主更新、原拆原建時，主要會遇到哪些問題？如何應對？
劉守英：首先，需要解決產權問題，只有解決產權問題才能解決利益分配問題。很多老舊小區由于歷史原因，房子的產權非常不清晰，很多人都不清楚房子的歸屬，這種不清晰的產權很難提升房屋和土地價值。
其次，資金從哪里來，我認為是從土地價值和房屋價值增值中產生的。這次中央文件明確：老舊小區的改造是自主改造、原拆原建，也就是說，老舊小區改造不是等待政府伸手，或向政府索要資金，而是充分利用改造后的價值增值原理，以提高居住質量。
老舊小區價值低的一個原因是業態過老，服務供給不夠，所以需要通過改造實現價值增值。這里面還有個問題，就是增值收益如何分配。過去我們在拆遷過程中發現，有些地方的土地增值收益較為明顯，但政府與老百姓在利益分配時未找到良好的平衡點。在城市更新階段，原住民是改造的主體，是小區的建設者，也是增值收益的獲得者，我們需要讓原住民在改造過程中提升生活質量，同時也要考慮利益分配，這樣才能夠向前推進城市更新能力。
最后，必須增加服務內涵，通過結構變化提升老舊小區的價值。
界面新聞：支持老舊住房自主更新、原拆原建，會不會對本已疲弱的房地產市場產生不利影響？房企有什么機會嗎？
劉守英：城市更新是一個長期的過程，不可能出現突然大面積進行城市更新的情況，否則會對我們現在的房地產市場產生巨大沖擊。
未來房地產一定會有漲有落，如果不具備區位優勢、市政服務配套等條件，房價會難以維持。因此，房地產市場的問題需要回歸本源，區位原理、需求原理和質量原理共同構成了房地產市場發展的方向指引。
在城市更新、老舊小區改造過程中，不同區域的發展態勢將有所差異，部分區域可能面臨困境，而部分區域則將取得更好發展。住房質量優良、服務完善、內涵豐富且區位優越的地段與城市，必將實現更為穩健的發展。
對房地產企業來說，他們正面臨本質性的轉型需求。過去，房地產企業盈利模式相對簡單，只要能夠獲取土地與資金，并具備銷售能力，即可實現盈利。然而，這一時代已一去不復返。
未來，房地產企業將高度分化，能夠積極參與城市更新的房地產企業，一定會生存得更好，這是我認為的房地產企業發展的一個方向。城市更新要求房企更注重產品品質，同時，要善于實現項目所在區域的資金平衡。
另一個方向是，過去以蓋房、賣房為主的經營模式將逐步轉變，未來許多房地產企業或將轉向服務領域，涵蓋租賃物業管理、小區維護以及各類服務提供等。
界面新聞：展望“十五五”時期，在推動城市更新、促進房地產行業健康發展方面，還有哪些增量措施可以期待？
劉守英：首先，防范風險是“十五五”時期城市化和高質量發展的首要任務。當下，我們面臨著大量存量住宅消化以及土地供給等現實問題，這些問題在“十五五”時期必須予以正視與解決。
以土地問題為例，“十五五”時期的重點在于結構調整，持續優化工業用地、住宅用地、市政用地以及生活空間用地的布局。要緊密配合城市高質量發展需求，而城市高質量發展的核心在于調整原本不合理的結構。
同時，進一步加大土地市場化改革力度?！笆逦濉睍r期，土地供應主要以存量為主，存量結構調整應主要依靠市場機制，而非持續依賴政府解決土地供求矛盾，“十五五”時期是推進土地市場化改革的絕佳時機。
過往的城市化依賴于速度、規模和土地資本化，而本輪城市更新則側重于結構和內涵，借助區位優勢和更為合理的城市形態提升城市品質，品質提升即價值提升?！笆逦濉睍r期，城市內涵和質量的提升是價值增值的主要空間和機遇所在，這將帶動土地價值提升，優質地段結構合理的土地價值必然增值。
因此，相關改革應針對土地在城市更新中的價值增值和分配方面采取創新性安排。一個區位完成城市更新后土地價值會增值，這些增值一方面可支持城市公共建設，另一方面可支持地方改造，同時提高市民對土地價值增值的獲得感。
界面新聞：在城市化進入到高質量發展階段時，城鄉如何更好融合？
劉守英：未來城鄉空間形態將發生重大變化，不僅要探討城市內部空間，還要關注城鄉融合形態和城鄉連續體，這既是發展空間，也是發展動能。另外，城市的高質量發展需要形成穩定秩序，而農民在城市安居樂業是高質量發展的重要方面。
在探討城市高質量發展時，不能僅聚焦城市，而應將城鄉結合起來布局。這涉及兩個層面的問題，一是，城鄉融合空間在何處？在都市圈范圍內，構建從特大城市到縣城再到鄉村的城鄉融合空間，是我們在高質量城市化階段對基本空間形態的認知。不能僅探討某一層次的高質量發展，而應在大都市圈框架下探討城鄉融合發展。若以此形態為討論基礎，我們存在大量可作為下一輪發展動力源的機會。例如，在一些都市圈中，許多縣城實際處于衰敗狀態，都市圈對縣城和鄉村的帶動作用有限。城鄉融合的打造需充分發揮各個節點的作用，涵蓋基礎設施投資、公共服務提供、新產業布局以及發展空間等方面。
其次，必須關注城市中的人民。除了老舊小區的居民，還要關注城市中的農民工。數億農民工進城，解決這些人的市民化問題以及他們在城市的權利問題是“十五五”時期的重點，包括子女教育、基本公共服務、住房和養老醫療等方面，這是高質量發展的重要體現，能夠推動城市向更高質量、更有序、更穩定的方向發展。