界面新聞記者 | 趙孟

界面新聞編輯 | 劉海川

近年來，中國生育率持續走低、晚婚晚育與少子化趨勢愈加明顯，三孩政策與各地配套試點雖相繼推出，但出生規模未出現根本性回升，育養成本、婚育觀念與公共服務供給間的結構性矛盾仍然凸顯。面對這一長期性挑戰，中央在編制“十五五”規劃建議時將“建設生育友好型社會、優化生育支持政策和激勵政策”寫入國家發展部署，顯示出在頂層設計層面對人口問題的再次強調與制度性推進。

今年，國家層面同步推進具體配套措施的力度更大：新推出的國家育兒補貼已開始全面申領，托育服務補助示范試點與個稅抵扣等舉措被一并提及，表明從財政支持到稅收激勵、服務供給等多條路徑正在被納入“十五五”政策工具箱。這些舉措能否形成協同效應、以及如何在不同地區和人群中實現更有針對性的落地，則成為檢驗這些方案成效的關鍵。

為此，界面新聞專訪中國人口學會副會長、中南財經政法大學人口與健康研究中心主任石智雷教授。他長期關注我國人口發展趨勢、生育政策效果與制度設計。早在2010年，石智雷開始研究中國低生育率問題，在湖北21個縣市區開展生育支持大型田野實驗，探究中國低生育率的演變趨勢，系統分析低生育率的影響因素和干預效果，并于2025年出版《中國的低生育率：演變趨勢、驅動因素與干預效果》。

石智雷深入分析了中國低生育率形成的原因和干預的效果，對“十五五”時期生育支持體系提出了前瞻性建議。 他強調，生育支持政策不能停留在一次性補貼或普惠給付，而應構建“全人群、全生命周期”的服務體系，從婚育、孕產、養育、教育、就業，到老齡化應對，形成系統性支持機制。更重要的是，他強調，人口發展應納入國家戰略高度：要維持適度生育水平，統籌人口、資源、環境關系，保障人口穩定、結構合理、區域協調，從而實現人口的長期均衡發展，為經濟社會持續健康運行提供堅實支撐。

生育率持續下降的成因及影響

界面新聞：三孩政策實施以來，國家和地方陸續出臺多項支持生育政策，您怎么看待三孩政策出臺后到目前的人口現狀和政策效果？

石智雷：整體來看，從三孩政策實施以來，我們的人口生育率、生育數量、生育規模都在持續降低。雖然在這期間，我們出臺了一系列關于產假、托育以及一些地方試點的補貼政策，但都沒有逆轉生育率下降的趨勢，而且未來的生育率還會持續降低，至少在“十五五”期間，生育率還會繼續下降。這是一個整體判斷。

界面新聞：生育率下降會對經濟社會產生哪些影響？特別是在教育、醫療、養老等公共服務方面。

石智雷：結合2024年、2025年最新的人口數據，我國的人口結構呈現出“增減分化”趨勢，老年人口不斷增加，嬰幼兒不斷減少，即老齡化、少子化趨勢依然在深化。具體表現為，初婚年齡進一步推遲，生育規模持續降低，老齡化程度持續加深。中國應該會在2030年左右進入重度老齡化時期，這是一個很重要的時間節點信號。重度老齡化的基本標準就是60歲以上人口占總人口比重超過30%。這種人口結構變化帶來的問題是：進入勞動力隊伍的人口規模和比重越來越少，而60歲、65歲以上老年人口的規模和比重不斷增加。尤其是從2023年到2033年這十年期間，中國的老齡化會進入一個加速發展階段。

界面新聞：你能具體談談老齡化加速的原因嗎？

石智雷：主要的推動因素是人口的周期性規律。1962年—1973年左右，我們的人口出生總規模一直在2700萬左右。而這一撥人在2023年左右逐步進入老齡化階段，會助推我們的人口老齡化加速發展。要知道，我們現在每年出生人口大概只有800萬左右，只剩下當年的1/3。退休的人越來越多，進入勞動力隊伍的人越來越少。這種雙重夾擊下，我們的勞動力供給會逐步減少，這是一個很大的問題。

界面新聞：人口結構變化對公共服務會帶來哪些影響？

石智雷：這種變化會對我們的公共服務帶來很大的影響，出現供給的結構性的失衡。比如，我們以前在各地街道、社區、農村布局了很多幼兒園、小學，現在面臨一個資源重新配置的問題。學位數多，孩子不夠，適齡人群不夠，就會導致資源浪費。未來的教育投入，尤其是早期教育、基礎教育的投入會收縮壓縮。

與此同時，與生育、兒童相關的公共衛生資源投放也會浪費。包括現在很多地方的產科就倒閉了、關門了。各個地方每個縣、每個街道、每個區都有的婦幼保健院也面臨著資源投放過多而需求不足的問題。這不僅僅是以后不用建了，而是現有的還需要關閉、需要減少。

另一方面，我們的老齡化、高齡化加劇，對老年人口的公共服務，尤其是醫療的需求會越來越多。特別要注意的是，中國的人均預期壽命增長是全世界最快的，但是中國人的健康預期壽命比較短。換句話說，我們的預期壽命增加了，但不健康的預期壽命也很長，這就導致對老人的照護需求顯著增加，這方面全社會可能還沒有充分準備。

界面新聞：請你具體解釋一下“不健康預期壽命”。

石智雷：我們改革開放初期人均預期壽命是60歲、到2000年的70歲，再到今天平均80歲左右。從70歲到80歲，人均預期壽命增加了十年。而這十年的壽命，不健康的壽命增加了很多，有各種慢性病，甚至失能、失智。我們的高齡化跟不健康化疊加在一起，對醫療的壓力就非常大。這是"十五五"期間需要重點關注的問題。

界面新聞：各地推出了很多生育支持政策，你覺得成效如何？比如，最近湖北天門的生育支持政策很受關注，你怎么評價？

石智雷：總起上看，目前的支持生育政策成效很一般，并沒有哪一個地方因為生育支持而實現了生育走勢的逆轉。

關于天門，我們去調研過，2024年天門的出生人口確實有增加，出生人口同比增長17%，8年來首次由降轉增。但是2024年的增長有多重原因：一是政策激勵的原因，二是2024年是龍年，三是疫情后生育釋放的第一年，這些因素疊加在一起才有這個增加。如果跟2022年、2023年疫情期間相比，看起來增加很多，但那是因為疫情期間生育被壓制了。如果跟疫情前相比，其實沒有什么增加。我還發現，天門市2024年新生人口雖有明顯增加，但結婚登記數卻依舊持續走低。2022年全市辦理結婚登記4743件，2023年為4551件，2024年為3809件。因此，我對政策的刺激效果和新生人口數量增加的可持續性持謹慎態度。人口變化有自身長周期規律。

而且，從全國范圍看，2025年我們看到的數據是生育率持續下滑，出生規模繼續下降，這個趨勢沒有改變，也改變不了。

界面新聞：那你覺得天門的做法有可借鑒之處嗎？

石智雷：是的。天門市將人口問題提升到了地方發展戰略層面，“一把手”親自抓，分管領導具體抓，讓生養孩子得到社會的真心認可與支持。我覺得天門有三個方面值得借鑒：

第一，黨政一把手親自抓。人口問題是一個綜合的、長期的戰略問題，不是哪一個部門、哪個機構能管得了、能治理得了的，需要黨政一把手親自抓。天門在市委設了一個“人口工作辦公室”，這很有意義，可以協調各個部門、各個機構。

第二，他們推出的是“生育服務一條龍”。從孕前到孕中，到生育分娩，到分娩后，都有一系列的政策支持：免費的孕檢、免費的產檢、生育補貼、育兒補貼，如果有人想生但生不了孩子，還有輔助生育的補貼。這是一個全流程、全人群的支持，而不只是生完孩子給多少錢。

第三，他們把生育補貼跟住房銷售結合在一起。因為現在房子賣不出去，老百姓結婚也需要房子。生育二孩、三孩的家庭，買房子時可以獲得6萬元、12萬元的購房券，最多可以補到27萬元。他們通過生育補貼、住房補貼，把資產市場盤活了，這是很好的政策組合。

第四，他們不僅僅是給錢，還加強宣傳和文化建設。我們做生育支持，一方面政府要拿出資金，另一方面要加強引導宣傳，給大家樹立健康的婚育觀念。

界面新聞：除了天門，還有哪些地方的探索值得關注？

石智雷：其實很多地方都在探索，各有各的特點。有的地方在住房補貼上做文章，有的在教育減負上做文章，有的在醫療保障上做文章。但我想強調的是，這些探索都要因地制宜，不能簡單照搬。東部發達地區和西部欠發達地區，城市和農村，不同收入群體，他們的需求是不一樣的。比如說，對于城市雙職工家庭，托育服務可能是剛需;對于農村家庭，現金補貼可能更實用;對于高學歷女性，職業發展保障可能更重要。所以我一直強調，政策要有差異化、要體系化，要精準施策，而不是一刀切。

生育支持政策不能“一刀切”

界面新聞：我們注意到，不同群體的生育支持需求應該有所不同，我們現在的政策卻是整齊劃一的，對此你怎么看？

石智雷：這是一個很好的問題，我們以往制定生育政策，總認為我給錢、給產假、給托育服務，就可以影響所有人群，可以立竿見影有效果，這種認識是片面的、錯誤的。每個人群對某項支持、某項服務彈性都是有差異的。

比如產假。產假的延長、實施，主要是對有正式工作的人，尤其是在國有企業、事業單位、單位比較好的，他們才能去請假、才會完全落實下來。而在廣大農村地區，農民是沒有產假的。對于個體工商戶，自由職業者，他也沒有產假。在小型企業、非正式用工的企業，他們也沒有產假，即使有，員工請假了可能也沒有工資，就不會完全落實。所以產假它可能只影響一部分人群，一部分有正式、穩定工作的雇員人群。而且還有可能對一些人群帶來不利影響。

界面新聞：產假還會帶來負面影響？

石智雷：我們研究發現，產假的延長有個閾值，大概在180天之后，對生育意愿和生育行為就不會有什么效果了。但是產假只要每多延長一天，都會導致女性就業更加困難。只要延長一天產假，就會對所有女性的就業帶來負擔、帶來壓力。不僅是那些工作不穩定的、沒有生育的人受影響，已經在職的人員，他們的就業發展空間也會受到壓縮，發展機會也會減少。

我們發現，產假的影響主要影響的是底層人群：低技能、低學歷、就業不穩定的女性，她們受影響最大。一方面找工作困難了，另一方面失業率增加了，最后是即使對于已經正在工作的在職人員，她們的就業發展空間也會受到壓縮。這種就業歧視不會明顯地在招聘中顯示出來，但面試的時候會以各種理由選擇男性，沒辦法去杜絕、去規避、去限制，是比較隱性的。另外在單位里面，晉升的時候、工資分配的時候，對女性也會做抑制，發展空間也會受到限制。

界面新聞：托育服務也有類似的問題嗎？

石智雷：托育服務主要針對的是雙職工家庭。男性就業、女性也就業，媽媽也就業，那就需要提供托育服務。但如果是單職工家庭——爸爸工作、媽媽不工作，或者媽媽工作、爸爸不工作，在這種背景下，托育的需求量就沒這么大。

另外，對于廣大農村地區，托育有規模效應，它需要鄰近效應。必須很方便，我送過去很便捷。如果送孩子要送半小時，那沒人會送。第二個就是需要很便宜，太貴的話還不如讓家里選一個人不工作。農村地區這兩個條件都不符合。一個村里面就幾個小孩，如果開托育機構就兩三個孩子，把孩子又送到很遠的地方去，農村也沒有車，下雨天的時候也不方便送，那就沒人送了。

如果托育不成規模，托育服務就做不起來。如果托育的需求量不成規模，托育機構的成本就很高，價格也壓不下來。所以在農村地區，托育是做不起來的。

我們曾經去幾個地級市調研，去看了幾個已有的托育機構，包括一些連鎖店。他們說正在運營的、專業的托育機構做得那么好，還有100個座位，現在只有40多個小孩，利用率達不到一半。政府還要讓他們重新建，他們說怎么建?現在建了之后誰來經營？能不能搞好還不一定。

界面新聞：那育兒補貼政策呢？

石智雷：育兒補貼政策在全國一盤棋、統一執行。所有的小孩，三孩以內都給每個月每個孩子300塊錢的補貼，這是所謂的“平等”，但這確實也有問題。具體來看，對于北京、上海、武漢這種大城市來說，一個月給300塊錢，沒有人會為了300塊錢生孩子，因為成本太高了，生活成本太高了。即使是城市里的一般家庭，也不會為300塊錢生孩子。但是如果這300塊錢給了甘肅、寧夏、青海農村的一個家庭，一個孩子給300，如果有三個孩子，一個月給900塊錢，夠一家人生活了。那么這個效果就非常明顯、非常有效。

那種所謂的“平等”，其實是另一種不公平，因為這個補貼可能僅僅讓西部地區收益了；對大城市的家庭來說，他們真正的需求并沒有得到滿足。

所以我們的公共服務、我們的生育支持政策一定要有差異化、一定要加強瞄準性，知道哪些人群有什么需要。我們的服務是滿足需求的，而不是為了花錢、為了表面的平等而設計的。錢花出去了，不顧實施效果，本身就是浪費，就是對全國人民的不負責任。

界面新聞：最近幾年大家越來越關注不婚人群和婚姻推遲，你覺得他們對整個人口形勢有多大影響？

石智雷：在整個社會經濟發展過程中，不同代際人群的生育意愿、婚姻意愿一直在變化，尤其是中國過去40多年發展這么快，現代化轉型這么快，開放度這么高，每一代人都不一樣。中國到目前依然是一個普婚的社會。在調查中發現，無論是農村大齡未婚男性，還是城市中大齡未婚女性，真正的不愿意結婚的人很少，所以我們現在婚姻匹配的結構性失衡是大問題。

但不同群體的情況不一樣。比如農村地區有大量的未婚男性、大齡未婚男性很多，但這個人群非常想結婚。我們去湖北一個農村調研，發現如果有女性離婚了，即使年齡很大、即使離婚有孩子，依然很受農村男性的歡迎。很多農村地區女的離婚后，很容易再找到結婚對象，并且很多時候男的還是初婚。而農村男性不行。男性離婚后，別說再婚了，沒結過婚的小伙子，家里情況還不錯的，也很難找到結婚對象。這些農村男性面臨婚姻擠壓很嚴重，他們很想結婚，但找不到老婆。

反過來，在城市地區有大量的大齡未婚女性。但城市地區的大量女性跟農村男性是兩個不同的問題、面臨不同的困境。城市里的未婚女性，主要是一些文化程度比較高、家庭生活還不錯、個人條件還可以的，這個人群挺多的。她們很大的問題在于，男性依然習慣往下找——男性會找比自己條件低一點的、年齡比自己小一些的。在這種情況下，這些優秀的女性要求高，因為工作壓力很大，她們很努力、很勤奮，也很優秀，可能就錯過了一個非常好的結婚年齡。35歲之后，她們想找一個更好的，可能就很難了。但她們依然有結婚的期待、意愿，并不是沒有。

界面新聞：對此你有什么建議？

石智雷：從政府角度講，我們應該有專門的部門、專門的第三方機構去研究她們、去關心她們。不只是提供所謂的相親服務，而是去了解這個人群到底面臨什么困境，去研究他們的需求。

界面新聞：最近審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十五個五年規劃的建議》也提到，要明確倡導積極婚育觀。現在社會上出現了很多恐婚恐育的觀念，而且很有市場，你怎么評價？

石智雷：我們現在看到，在網上并未形成對鼓勵生育、支持生育的輿論氛圍。只要你講多生育好，就會受到抨擊。如果講生孩子很難、養孩子很難、工作家庭矛盾等等，大家都容易去傳播、去轉發。但如果說生孩子好，就會受到很多人的抨擊、辱罵。這種文化是負面的，對我們生育的不利影響是巨大的。國家要加強對網絡文化的有效引導和治理，這個很重要，不是某個地方政府的工作。

當前年輕人對婚育的認知確實有了深層次的變化。我們最近在研究大學生婚育觀念，發現理工科院校的女生跟文科院校的男生，他們的婚育觀念是不一樣的。另外，隨著年級的變化，從大一到大四，大學四年的學習對他們的婚育觀念影響很大。我們現在在大學里面，對于德育、對于文化教育、對于傳統價值觀的重視不夠，往往重視的僅僅是知識和技術的學習。當然我們很重視思政課，但思政課是另外一個層面的。我們對于人的全面發展、對于他們的社會認知、社會化教育，以及他們對未來生活的規劃安排，關注度不夠。

高校不應該簡單地以職業發展、以就業為導向，應該是以學生的全面發展為導向。我們一直在建議，可以在初中、高中和大學試點“健康副校長”制度。我們現在有教學副校長、治安副校長，我們可以有一些醫院的院長、一些健康專家，在學校兼職做健康副校長。他們可以定期舉辦講座，不用很多，也不用經常來。健康教育不僅僅是針對學生，還要對老師進行培訓。

這里的“健康”不只是生理健康、心理健康和健康行為，還包括性、生育和婚姻文化的認知等等。我們應該有這種課程安排、有這種制度安排，這是有必要的，也是可操作的，是一種學科交叉、跨學科合作。

企業負擔需要政府正視

界面新聞：國家鼓勵企業自己也推出了生育支持措施，比如母嬰室建設等，你怎么看？

石智雷：這些政策都是好的，政府的扶持也是好的，如果能做出來效果也是好的。但問題在于，我們這些政策出來之后，成本都是讓企業承擔了。

對企業來說，在市場上競爭是很難的。我們去了幾個企業調研，比如有幾個私營醫院，員工都是女的。公司的人事管理非常規范正式，按照國家或地方的要求，產假有、津貼也有。但是200多號人都是女的，二孩、三孩政策實施后，很多員工需要休產假，企業運營怎么辦?一天不來還要給錢，這些企業就叫苦連天，經營不下去了。本來就是效益不好，現在又搞了這么多政策出來，成本越來越高，只能減少對女性員工的雇用。所以我說的是，我們制定了很好的政策，在實施過程中還要考慮誰承擔了成本、如何給他進行補償。我們要把這個做好，不然這種政策最后還是會反映到老百姓身上，最終還是會影響到生育。

界面新聞：面對生育歧視，你覺得有什么解決辦法？

石智雷：很多地方推出了反生育歧視專項工作，想法都是好的，但執行起來非常難，很難落地。即使有就業性別歧視，你也很難去取證。勞動力市場上的 性別歧視很隱蔽，發現成本非常高。這不只是中國的問題，全世界都有這個問題。

界面新聞：當前的生育補貼力度夠嗎？再提升多少合適？國家財政能承受嗎？

石智雷：我們的政策在持續加碼，各方面的補貼力度在提高，但同時國家財政壓力也很大，地方債務也很高，政策可持續性是大問題。目前每個月300塊錢，我們感覺確實很低。如果要鼓勵生育，應該加大補貼力度，需要增加。從目前來看，遠遠不夠。但是當前經濟發展不景氣，國家的財政能力也是有限的，這也是一個矛盾問題、大問題。

界面新聞：托育服務方面，制約我們的最核心瓶頸是什么？“十五五”期間有些什么突破嗎？

石智雷：托育服務的核心問題在于，供給和需要都有規模效應。這個需求必須達到規模之后，才能養活更多的托育機構。只有托育機構達到一定的規模和密度，老百姓的需求才會被激發出來。

這就是我們的一個托育發展悖論。現在的問題是：供給規模沒上來，托育需求也沒上來，導致供需都實現不了。有些托育機構很大，有場地和人員，而老百姓在小區、工作單位附近找不到，這是很大的問題。所以我們后面應該加強對小區周邊、小區內部的家庭式托育點建設，這應該是未來的方向。不要盲目求高大上，建設大型的托育機構，應該有效發掘社會閑散資源，把小區內閑散的場地、房屋、人員利用起來，提供更加便捷、便宜的托育服務。另外，再強調一下，農村地區的重點不是托育，農村地區應該是育兒補貼，所以政策不能夠“一刀切”。

構建全流程生育支持體系

界面新聞：關于“十五五”期間的生育支持政策，你還有什么建議？未來有沒有可能實現全面放開生育？

石智雷：有幾個很重要的問題：

第一，我們為什么只放開三孩，沒有放開更多孩子？因為我們現在的生育率1.1以下，遠低于政策生育率。真正生三孩的很少，四孩五孩的更少。我們現在進入了一個新的階段，就是生育成本驅動階段。四孩、五孩對提高生育率不會起到作用，沒有必要去鼓勵，也不是未來的政策方向。

第二，我們鼓勵生育往往只關注到了已經結婚、能生孩子、已經生到第一個了，我們鼓勵生第二個、第三個。在整個生育人群里面，有很多男性女性結不了婚，還有很多女性結婚后想生孩子、生不出來，不孕不育，還有一些人因為家里的經濟壓力大、養不起孩子等等。我們應該構建一個覆蓋全生育周期的生育支持體系。這個很重要。生育支持不僅僅是那些已婚已育再生第二第三個，而是對生育全周期人群進行關注關心。尤其是要強調，生育支持應該是婚、孕、育一體的，而不是分開的。

界面新聞：說到生育成本驅動，就要面對生育成本的分擔的問題，國家、企業和家庭，應該如何承擔各自的責任？

石智雷：我們現在也發現這個成本有兩個群體承擔了：一個是女性，承擔了生育養育的成本；另外還有企業，也承擔了很多，包括產假、托育設施建設等等社會責任。所以你會發現，所有承擔責任的這些群體，他們的意愿都不足，信心都不高，這就是問題。所以我們要建立一個政府、企業、社會、家庭如何有效的分擔機制。

我覺得我們應該轉換認識，而不是說簡單建立分擔機制。如果生育這個事情，需要納入到國家戰略范疇里面來，就應該政府通過轉移支付來支持，沒必要說分擔。取之于民、用之于民，把它轉成公共資源。西方的發達國家，尤其是北歐高福利國家，他們最早就是因為低生育率危機，建立了一個覆蓋全人群、全生命周期的福利體系。我們應該考慮的是加強公共服務的建設，而不僅是單純的支持生育、鼓勵生育，或者成本該誰來分擔。

界面新聞：對于“十五五”期間的人口工作，你有什么具體建議？

石智雷：我覺得有幾點需要做的：第一，我們要對人口發展動態進行監測、進行統計。這是一個很重要的事情，不能僅僅依賴于統計上報的數據，而是要對人口變動進行動態監測。第二，我們要對已有的政策進行評估，尤其是我們剛出臺的育兒補貼政策。這個政策國家每年超過1000億元，每個家庭每個孩子每個月300塊錢。對于全國來說是巨大的支出，我們要進行實時的動態監測，看看效果怎么樣。對于不同省份、不同地區效果是什么樣？對于不同人群又怎么樣？然后進行適時的調整。政策肯定要調整的，要讓財政支出有效率，達到我們的效果。第三，我們更多關心的是結構性問題，而不是簡單的人口規模，不是說人口總量達到多少合適，而是一個結構性的問題，就是這種結構對整體的社會發展有什么影響，對經濟發展有什么影響，對人口的長期均衡發展怎樣。

界面新聞：你提到人口長期均衡發展，能具體談談嗎？

石智雷：我覺得我們應該把人口長期均衡發展納入到國家戰略來，而不僅僅是老齡化、少子化這樣割裂地看。人口的社會治理不能割裂，不能說把某一個人群單獨治理，我覺得不應該這樣，而是應該把人口長期均衡發展定位為我們的國家戰略。我們既然說人口是基礎性、全局性、戰略性的問題，那就應該有一個統籌的、全局的視野來看待這個問題，而不是頭痛醫頭、腳痛醫腳。

界面新聞：您對“十五五”期間的生育支持政策有什么期待？

石智雷：我期待“十五五”期間，我們能夠真正建立起一個全流程、全周期、全人群的生育支持體系。這個體系不僅僅是給錢、給假期，而是要解決年輕人在婚育過程中面臨的實際困難:住房問題、就業問題、教育問題、醫療問題、養老問題等等。同時，我們要加強婚育文化建設，營造一個生育友好的社會氛圍。要通過網絡治理，遏制那些極端的、負面的聲音，讓正面的、積極的聲音能夠傳播出去。最重要的是，要把人口問題真正提升到國家戰略層面，黨政一把手親自抓，各部門協同配合，形成合力。只有這樣，我們才能真正應對人口形勢的嚴峻挑戰，實現人口高質量發展。